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【行业观察】加强政府与社会资本合作推进核电产业创新发展
文章来源:中国核工业杂志 日期:2017年07月12日

  根据党的十八届三中全会精神要求,推广政府和社会资本合作(PPP),是我国全面深化改革的一项重要举措,也是实施创新驱动、推进国家战略、发展新经济的一项重要手段。2013年以来,政府有关部门大力推进PPP改革,在继承、创新、完善的基础上,赋予PPP新的内涵、新的使命、新的力量,形成了合力推进的良好氛围,开创了PPP助力我国经济社会发展的新局面。2016年,国家发改委、国家能源局发布了《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》,并在能源领域推广PPP模式重点项目,积极推广政府和社会资本合作。通过PPP模式的推广运用,推进能源领域供给侧结构性改革,有望开启能源行业新时代。

  进入新世纪,世界上很多国家开展了新一轮核电建设,主要核电强国都在进行国际市场开发和核电技术与设备出口的战略布局。发展安全可靠、技术成熟的清洁能源——核电已成为构建我国安全稳定、现代能源产业的重要战略选择,同时将核电“走出去”纳入我国国家战略。而随着我国经济发展进入新常态,用电负荷增长趋缓,发电装机利用小时数下降,核电等新能源面临市场消纳、行业保护等诸多问题。为此,为实现党中央提出的我国非化石能源消费目标,从国家战略、模式创新、体系保障、项目运作等多个层面,进一步探索核电领域加强政府与社会资本合作,推进核电产业创新发展,十分必要。

  核电领域推进PPP的必要性

  国际上,美、英等西方国家正在积极通过政府和社会资本合作,推动本国核能发展。2016年,美国能源部发布了《先进堆开发与部署愿景和战略》,进一步强调要探索强化公、私营部门合作,促进投资效益最大化和落实相关激励政策,积极鼓励私营部门、民间资本参与核能的开发利用,最大化私营部门的可利用资源,加快解决人力资源和劳动力发展的需要,通过加强核技术创新的基础设施建设,提高私营部门使用美国能源部的专门常识和能力,建立适当、高效而又可预测的监管框架等,加快先进核反应堆的部署,推进核能发展。

  同样地,核电发展也是我国能源发展的重点,但我国核电发展面临的国内形势与欧美等国家又不尽相同。长期以来,我国电力系统以煤电装机为主,而随着社会发展水平不断提高,环境保护愈发重要,在满足稳定的电能供给基础上,如何提高能源的清洁性已是当务之急,协调核电与煤电及其他清洁能源发展关系十分迫切,也是一项长期而艰巨的任务。

  从世界范围看,核电由于盈利能力稳定,现金流充沛,适合市场化运作,以业主为核心开展项目市场化、商业化运作的组织管理模式对核电发展起到了重要作用。但长远来看,我国推进包括核电在内的清洁能源发展,靠以业主为核心的组织模式或靠政府行政干预的方式推进新项目落地等可能会越来越困难,甚至给政府和企业带来较大的信用和经济风险。为此,结合我国实际,借鉴国外经验,探索核电领域政府和社会资本合作的创新模式,是必要的。

  同时,随着我国核电产业迅速发展和能力的提升,核电相关企业也积极开展海外核电项目和参与地方经济建设,释放潜能,推动PPP项目落地,从而为国家深化改革做出新贡献。特别是核电相关企业参与海外核电PPP项目建设得到党和国家领导人的高度重视。考虑英国欣克利角C、阿根廷等核电项目对“中国创造”的示范效应,可以通过海外核电PPP项目建设展示我国对外核电工程承包技术和能力。但目前,我国的PPP正处于起步阶段,政府和社会资本合作涉及面很广,面临不少问题:法律保障不太明确、管理体系不完善、融资渠道不够畅通、项目管理不系统等。因此,有必要借鉴其它国家的成功经验,积极探索和规范国内核电领域和相关企业参与政府和社会资本合作,而开展海外核电PPP项目建设,更应该学习、了解相关国家政府和社会资本合作的有关情况,积极发挥优势,为将海外核电PPP项目建设成“一带一路”和“走出去”战略的重要基点,奠定必要基础。

  核电领域推进PPP的模式和内容

  推进核电领域政府和社会资本合作,是推进我国电力供给侧结构性改革的一项重要举措。要结合电力领域改革发展实际,抓住先进三代核电技术示范建设过渡期的契机,先行试点探索,及时总结经验,完善相关政策,形成可复制、可推广的合作模式。

  一是积极开展政府与社会资本组成特殊目的机构(SPV)的探索。推进核电领域政府和社会资本合作,要按照国家有关文件精神,“投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的企业建设和运营合作项目”。设立特别目的企业(SPC),既要通过处理好中央和地方政府信用与项目之间的关系,实现项目和政府有关部门及投融资主体之间的风险隔离,又要以协调好核电与其他电源之间的关系为重点,加强对项目实施的可行性与有效性论证,以完整的契约体系和完备的法律架构维系,协调项目各方利益,共同承担风险,强调全过程、全产业链合作。

  二是要积极发挥PPP模式,促进核电及其他电源和电网业务领域内的体制机制改革。要探索实施混合所有制改造,推进核电及其相关领域治理结构、法人、现金流和信用等多方面的改革和创新,发挥PPP的效率优势,明确政府部门和社会资本分工,充分调动社会资本参与核电设备研制、建设与运行及相关服务的积极性,为核电及其他清洁能源的发展创造稳定和谐的发展环境,积极推动核电发展中的最大包容性增长体制机制的改革和发展,将核电清洁能源的优势转化成全电力行业发展的共同优势,实现“两个替代”战略目标。

  三是推进我国核电领域政府和社会资本合作模式的优化升级。政府和社会资本合作对相关业务咨询机构提出了很高的要求。为区别以业主为核心开展核电项目运作的组织模式,要结合我国PPP发展情况,通过开展核电及相关领域第三方PPP专业咨询企业的培养和核电项目VFM评估规范指引等问题研究,探索通过PPP咨询的外部支撑来协助搭建PPP相关合同架构、选择投资及合编辑、建立监管项目进展的专业规范标准等,促进核电及相关领域管理体制改革,进一步培育全行业契约精神,优化法制环境,使各类企业可以根据自身的能力及业务需求,全盘考虑核电项目全生命周期成本收益和质量、安全等,积极满足核电及电力行业发展的战略要求,更好地参与到核电PPP项目的相关环节,切实发挥市场配置资源的决定性作用。

  四是要健全核电领域推进政府与社会资本合作的融资体系。核电领域政府和社会资本合作,既要考虑PPP项目全方位融资(组合或混合融资),又要考虑其全生命周期融资特点,加强发挥政府和社会资本合作引导基金作用的研究工作,更好地发挥核电产业投资基金的作用,加大引入长期机构类投资者进入核电PPP市场(养老金与保险资金的长期性适合于核电PPP项目投资)的力度,探索发展资产证券化等方式为核电项目PPP融资。

  五是进一步探索开展海外核电PPP项目建设。要积极发挥和加强我国开发性金融在为海外核电领域PPP项目融资中的引领作用,以融资为载体,通过海外项目建设,共建协调高效的融资平台、信用平台,并加大政策扶持力度,降低核电“走出去”融资成本,更好地发挥我国在核电领域的优势,促进“一带一路”沿线国家自身能力的发展,带动相关国家和我国核电全产业链的共同发展,使核电“走出去”真正成为增进国与国之间相互信任、开展长期合作的重要途径。

  六是进一步完善核电领域项目风险防范和监管体系。要通过开展设计并完善PPP的独立监管框架的相关问题研究,努力健全由政府监管部门、投资者、相关合作企业、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制,加强与地方政府在开展政府和社会资本合作中的联系,重点防范核电领域政府和社会资本合作项目的核安全和金融风险,不断完善核电领域政府和社会资本合作在政策制订、组织实施、监督检查三方面相对独立的制约机制。

  核电领域推进PPP的相关建议

  政府和社会资本合作在我国还处于探索阶段,继续深化和推广PPP还有很多工作要做。未来的很长一段时间内,政府和社会资本合作将在我国基础设施和公共服务领域扮演着重要角色。现就核电领域推进政府和社会资本合作迫切要开展的工作提如下建议。

  一要明确推进核电领域政府和社会资本合作的目的和作用,加强核电领域政府和社会资本合作运作模式的相关问题研究。首先,要转变观念,提高认识,政府和社会资本合作不仅仅是一种融资手段,更是承担着促进体制机制变革、提升政府执政能力的使命,是一项牵动全局的重大改革举措。核电领域PPP要以选取能促进核电发展的重大项目为切入点,项目的开展更要着眼于国家战略的实施;其次,核电领域政府和社会资本合作运作模式,要能尽量减少国家政策、规划与实际实行之间的偏差,减少不合理的竞争壁垒;再次,要做到公开透明,积极消除政策的不确定性给企业带来的成本增加和设备制造等企业生产中断的风险。为此,要系统学习、了解相关国家核电领域政府和社会资本合作的有关情况,以及我国在法律保障、管理体系、合作内容和形式、融资渠道、项目管理等方面的实践经验和做法,结合现阶段我国不同地区能源、经济发展形势,研究提出核电领域政府和社会资本合作重大项目试点及其运作模式,同时也要避免在核电领域不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用。

  二可考虑以推进我国电力供给侧结构性改革为突破口,以徐大堡核电项目为试点,从发展清洁能源的战略大局出发,从更多方面增加解决各方利益均衡问题的途径和方法,积极解决东北核电等清洁能源项目落地问题。为此,可考虑由相关核电企业、煤电企业、设备制造企业、电网企业等与辽宁地方政府,按国务院、有关部委PPP规范性文件的精神,结合实际情况,共同设立特别目的企业(SPC),以政府和社会资本合作模式运作开展相关工作,切实做到利益共享、风险共担,深化各方长远合作,最大限度地减少国家规划、政策在实际实行中的阻力,并强化试点项目的示范、引导作用,规范管理,推进政府从项目核准向加强监管、从微观向宏观、从项目安排向制度供给的方向转变,为实现我国东北地区清洁能源发展战略目标做出积极贡献,为全国核电领域推进政府和社会资本合作积累经验,丰富我国政府和社会资本合作的内容和形式。

  三要完善核电领域政府和社会资本合作相关政策法规建设。当前,建立健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法规,是政府和社会资本合作的有效运作并发挥其优势的基础保证,也是在我国建立推广和创新运用PPP 模式最重要也最迫切的任务。要根据国家推广和创新运用PPP 模式政策法规体系建设要求,学习和借鉴国外经验,如英国政府为促进 PPP 模式的发展,积极处理好政府和社会资本合作的相关政策制度和法律法规与核电领域已经制订并公布的政策、法规的协调、衔接问题。在核电领域PPP试点项目实施中,要注意保持其具有相对的稳定性和连续性,努力构建一套符合我国核电发展实际,能够覆盖市场准入、投融资、招投标、财政、价格、税收、服务质量、安全监管、纠纷处理等诸多方面协调、配套的政策制度体系,切实规范和解决核电领域在实施政府和社会资本合作过程中出现的各种问题。

  四要加强专业人才培养。专业人才培养是实施政府和社会资本合作的基础。PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程,PPP模式操作复杂,需要懂专业技术、金融、法律、企业管理等各方面的人才,以及复合型人才。我国在核电领域拥有大量的技术人才,但是还缺少按照国际惯例或符合PPP模式特点开展工作的人才。因此,需要着重加强复合型、开拓型人才的培养,确保核电领域政府和社会资本合作项目的立项、签约、实施能够高效完成。对于 PPP 项目人才的培养可以采取多种方式,如可以采取高校培养与专题培训相结合、国内与国外开展合作交流的方式来培养等。目前,社会上为PPP项目提供配套服务的各类专业机构或配套机构,包括政府公共部门为管理或协调PPP项目专门成立的管理运作机构,则是聚集并发挥相关人才专业优势的组织保障。要加强与相关机构的合作,加强核电领域PPP专业人才培养,从而进一步促进PPP模式的发展推广。(编辑系中国核科技信息与经济研究院、国核自仪系统工程有限企业汪永平 何禾 张萌)

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